汉五年，灭项羽。二月，诸侯上尊号，汉王即皇帝位于汜水之阳，始称汉高祖。自义帝亡，天下始有共主。秦末丧乱加之楚汉争霸多年，百姓饱受战乱之苦，天下早已满目疮痍，因此高祖首先的要务在于令社会走上正规，休养生息。

他命令（1）士兵、诸侯子、山林盗各归本县，复赐田宅；
          （2）吏以文法教训辩告，勿笞辱（与秦之严刑峻法相反）；
          （3）亡爵及先前爵位不满大夫者，皆赐爵大夫；大夫以上赐爵一级；
          （4）诸侯子及从军归者，甚多高爵；
          （此（3）（4）两项在于抚慰为兵及为官失职者。变乱之际，此辈往往无家可归，又或习于战斗掳掠，不事生产。稳定了他们，便是消除了动乱之源）
          （5）令天下县、邑铸城。此与秦之夷平郡县城池的做法相反。秦是猜忌地方有谋反的可能，于是采用强制手段削弱地方力量；而汉则反其道而行之，与豪族、百姓推心置腹。

总之，高帝采取温和的统治以及广施恩利的方法，来稳定民心，并让社会走上和平的轨道。经历动乱已久，民心思定，这样的措施是有助于稳固刚刚建立的政权的。这也是随后几年诸侯反叛无一能成事的原因。（韩信曰：天下已定，民皆自宁，不可复用（争战）。）

一个王朝既然建立，首先要选定国都在哪里。一个叫娄敬的人建议：“秦地被山带河，四塞以为固。猝然有急，百万之众可聚也。因秦之故，资甚美膏腴之地，此所谓天府者也。陛下入关而都之，山东虽乱，秦之固地，可全而有之。”

高帝疑之。左右群臣大多皆山东人，多劝都洛阳。“洛阳东有成皋，西有崤、晁，倍河，向伊、洛，其固足以恃。”留侯（张良）曰：“洛阳虽有此固，其中小，不过数百里。田地薄，四面受敌，此非用武之国也。夫关中，左崤、函，右陇、蜀，沃野千里，南有巴蜀之饶，北有胡苑之利。阻三面而守，独以一面专制诸侯。诸侯安定，河、渭漕挽天下，西给京师；诸侯有变，顺流而下，足以委输。此所谓金城千里，天府之国也。敬说是也。”于是高帝即日西都关中。赐敬姓刘氏。

随后，高帝先徙诸侯子于关中，后又徙齐、楚大族昭氏、屈氏、景氏、怀氏、田氏五姓于关中（这还是“强干弱枝”之策，意在加固首都地区的实力）。

从刘敬、张良之说可以看出，对于刚刚建立的汉王朝来说，它的统治还并不十分稳固。刘、张二人反复强调的，一个是经济上的原因（关中有巴、蜀的天府之国，农业发达，足以自给自足）；二就是地形上的原因（它地势险要，只有一面与中原相接，而此一面又有崤、函关隘的固守）。在农业社会，地形上的优势就是军事上的优势。进可以制约中原，退亦足以自保，基本已立于不败之地。

既然有进退的考虑，就说明汉朝此时对未来的局势还很不确定。因为汉朝立国和秦朝不同。秦是靠一己之力将诸侯逐个征服；而汉击败项羽，是依靠多方力量联合作战的结果。最大的外援来自韩信：韩信虽然曾是汉王部下，但自从分道进兵，虏魏、代、赵、燕、齐，充分展现了他自己的实力，而且到了楚汉争霸的后期，高帝不得不以封王的方式来继续寻求他的帮助。至于其他如彭越、黥布等人，虽与汉联合，但一直不大受汉的节制。既然是大家共同打下来的天下，而让高帝做了帝位，那么一同战斗过的兄弟们，也应该同富贵才是。高帝击败项羽，一个重要的原因就是他肯狠下心来，封地封王，与战友们同利。那么既然如此，他现在就要让出利益。因为天子无戏言。

于是汉朝立国之初，就出现了郡县（归中央）和封建相混合的制度。有封建就会有不稳定，高帝和诸侯王的矛盾，从他封建诸王一开始就埋下了。